C/2026/870
GU C, C/2026/870, 27.2.2026
- Conclusioni e raccomandazioni
1.1. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) concorda sulla necessità di rivedere la legislazione vigente dell’UE per migliorare la semplificazione, ridurre i costi amministrativi e promuovere un’ulteriore armonizzazione del mercato unico, nonché per sostenere l’innovazione e la concorrenza, migliorare l’efficienza e l’integrità della spesa pubblica e garantire un miglior impiego del denaro pubblico. È inoltre del parere che tale riforma dovrebbe sostenere la crescita dell’UE, la contrattazione collettiva, i posti di lavoro di qualità, la protezione climatica e, se del caso, il made in Europe – come dichiarato dal Presidente della Commissione europea nel suo discorso sullo stato dell’Unione.
1.2. Il CESE è del parere che una politica dell’UE sostenibile in materia di appalti possa andare oltre il ristretto paradigma del fallimento del mercato, consentendo appalti strategici orientati al benessere pubblico, e possa inoltre sancire criteri sociali, ambientali e di innovazione ponendoli come obiettivi di pari importanza, nonché garantire un accesso equo agli appalti da parte degli operatori privati.
1.3. Considerato che il denaro dei contribuenti viene speso attraverso appalti pubblici, questi ultimi devono essere aggiudicati sulla base del criterio dell’«offerta economicamente più vantaggiosa», sottolineando nel contempo l’importanza di criteri diversi dal prezzo, quali la qualità, l’innovazione e considerazioni sociali, ambientali e di sostenibilità, soprattutto in materia di diritti dei lavoratori e di contratti collettivi. Il Comitato ritiene inoltre che il prezzo più basso non debba essere l’unico criterio determinante per l’aggiudicazione degli appalti pubblici.
1.4. Il CESE chiede che venga adottato un approccio a tutto campo alle politiche in materia di servizi di interesse generale (SIG) e che sia pienamente rispettata l’autonomia delle autorità pubbliche. Occorre mantenere sempre le opzioni della prestazione pubblica di servizi, dei partenariati pubblico-pubblico e della prestazione interna di servizi.
1.5. Il Comitato ritiene che gli appalti pubblici non debbano essere aggiudicati a imprese che violano sistematicamente i diritti fondamentali dei lavoratori oi contratti collettivi cui sono vincolati.
1.6. Purché siano soddisfatti criteri giuridici adeguati e sia garantita la minor distorsione di concorrenza possibile, la possibilità di ricorrere agli appalti «in house» per soggetti giuridici parzialmente controllati – disciplinata dall’articolo 12 della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio ( 1 ) – e all’aggiudicazione diretta dovrebbe essere mantenuta nell’ambito della revisione delle direttive dell’UE in materia di appalti.
1.7. mantenere l’articolo 77 della direttiva 2014/24/UE è fondamentale, in quanto consente di aggiudicare appalti nei settori sanitario, sociale, dell’istruzione e della cultura specificamente a organizzazioni senza scopo di lucro ea soggetti dell’economia sociale.
1.8. Il CESE raccomanda di introdurre l’obbligo giuridico di valutazione degli effetti delle soglie applicate agli appalti pubblici di servizi.
1.9. Gli appalti pubblici possono sostenere un’Europa socialmente giusta, ecologicamente sostenibile ed economicamente resiliente, a vantaggio del bene comune.
1.10. Infine, il Comitato chiede che le clausole obbligatorie di revisione dei prezzi tengano conto delle modifiche relative ai salari introdotte nei contratti collettivi e/o nella legislazione in materia di lavoro, nonché dell’inflazione e di altri fattori pertinenti che incidono sull’esecuzione di un appalto, quali i costi dell’energia.
- Contesto del parere
2.1.
Gli appalti pubblici costituiscono un’enorme attività economica, pari a circa il 14 % del PIL, il che equivale a oltre 2 400 miliardi di EUR all’anno spesi per servizi, lavori e forniture pubbliche da parte di amministrazioni pubbliche ed enti statali in settori quali l’energia, la sanità, i trasporti e l’istruzione. Il quadro in materia di appalti pubblici è utilizzato per disciplinare il modo in cui le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori acquistano beni, opere e servizi. L’obiettivo dell’armonizzazione delle norme in materia di appalti pubblici a livello europeo è realizzare un mercato unico e aprire gli appalti. Il CESE è del parere che gli appalti pubblici dovrebbero continuare a migliorare l’efficienza e l’integrità della spesa pubblica, garantendo un miglior impiego del denaro pubblico, ma dovrebbero anche costituire uno strumento per rafforzare la crescita dell’UE, la protezione climatica, lo sviluppo regionale, la giustizia sociale, nonché i posti di lavoro ei servizi di qualità. Tuttavia, il potenziale non è stato finora sfruttato in misura sufficiente, a causa della mancanza di risorse professionali per lo svolgimento delle procedure. Ciò ostacola l’autonomia regionale e riduce l’efficacia del mercato unico. Oltre a ciò, le norme vigenti in materia di appalti pubblici e la mancanza di condizioni sociali efficaci hanno generato una pressione al ribasso sui costi del lavoro e sulla contrattazione collettiva, incidendo di conseguenza sulle condizioni di lavoro e sui salari.
2.2.
Attualmente la legislazione dell’UE pubblicare norme minime in materia di appalti pubblici. Può pertanto essere pertinente concentrarsi sulla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea e sulle conclusioni della Corte dei conti europei ( 2 ) . Nel loro insieme, queste conclusioni dimostrano che il diritto in materia di appalti pubblici è spesso troppo complesso e non sufficientemente strategica per raggiungere obiettivi importanti. La relazione della Corte dei conti ha inoltre constatato che nell’ultimo decennio la concorrenza per gli appalti pubblici è diminuita e che la riforma delle direttive dell’UE del 2014 non è riuscita a invertire tale calo.
2.3.
Ciò viene sottolineato con molta chiarezza anche nelle relazioni di Enrico Letta ( 3 ) e di Mario Draghi ( 4 ) , in cui viene riconosciuta l’importanza degli appalti pubblici come attività economica in grado di sostenere pienamente gli obiettivi politici, economici e sociali dell’UE. A tale riguardo, l’obiettivo degli appalti pubblici dovrebbe essere quello di garantire che gli offerte economici competano a condizioni eque; la concorrenza sleale ha infatti un impatto negativo sia sui lavoratori che sulle imprese in buona fede. Pertanto, un contratto collettivo dovrebbe essere considerato un criterio oggettivamente verificabile nelle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici. Inoltre, gli appalti pubblici, spesso sensibili ai prezzi, non hanno ancora sfruttato il loro potenziale in termini di acquisto di prodotti e servizi intelligenti, verdi e socialmente responsabili. Sebbene le direttive consentano il ricorso a criteri di qualità oggettivi, la loro applicazione pratica rimane incoerente ( 5 ) .
2.4.
In risposta alle suddette relazioni, negli orientamenti politici 2024-2029 il Presidente della Commissione europea ha avviato una revisione delle direttive sugli appalti pubblici. La revisione e la semplificazione delle norme e delle procedure in materia di appalti pubblici sono essenziali per sostenere la bussola per la competitività dell’UE. In tale contesto, la Commissione ha avviato una valutazione dei tre atti legislativi che disciplinano gli appalti pubblici nell’UE («come acquistare»): le direttive 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio ( 6 ) (direttiva sulle concessioni), 2014/24/UE (direttiva sugli appalti pubblici) e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio ( 7 ) (direttiva sui settori di pubblica utilità).
2.5.
Tale valutazione riguarda il periodo 2016-2024 e comprende tutti gli Stati membri ei paesi del SEE. Sarà incentrata sulle norme in materia di appalti pubblici e sul modo in cui incidono sulla competitività.
- Osservazioni generali
3.1.
Come indicato nella sezione 2 del presente parare, le autorità pubbliche di tutta Europa spendono oltre 2 000 miliardi di EUR ogni anno in beni, servizi e lavori attraverso procedure di appalto pubblico. Per molte aziende, e in particolare per le piccole e medie imprese (PMI), aggiudicarsi un appalto pubblico può fare un’enorme differenza. Tuttavia, procedure frammentate e requisiti complessi possono essere particolarmente onerosi per le PMI.
3.2.
Uno dei problemi cui le imprese devono far fronte quando cercano di candidarsi alle gare d’appalto pubbliche nell’UE è la frammentazione. Sebbene l’Unione europea disponga di norme volte ad armonizzare le procedure di appalto pubblico, ciascuno Stato membro mantiene il proprio sistema. Le rigorose norme in questo ambito hanno inoltre portato ad una concentrazione del mercato, in quanto i costi di transazione sono spesso troppo elevati per le PMI.
3.3.
A causa di questa frammentazione, le imprese devono consultare più siti web, che spesso sono disponibili solo nella lingua nazionale, il che complica ulteriormente la comprensione dei requisiti da parte delle imprese non locali. Inoltre, a causa della concentrazione del mercato, per gli enti pubblici è sempre più difficile ricevere un numero minimo di offerte da potenziali fornitori.
3.4.
Un’altra sfida che le imprese devono affrontare per candidarsi alle gare d’appalto pubbliche è la mancanza di trasparenza. In teoria, le imprese dovrebbero avere pari accesso alle informazioni sulle gare d’appalto e dovrebbero essere informate chiaramente in merito ai motivi dell’aggiudicazione degli appalti. Nella pratica, tuttavia, la trasparenza spesso viene meno a causa del carattere incompleto degli elenchi delle gare.
3.5.
Anche la complessità amministrativa rappresenta una sfida. Le imprese e gli enti pubblici infatti navigano in un mare di documenti, moduli e controlli di conformità; questo onere amministrativo può essere difficile da gestire, soprattutto per le imprese più piccole.
3.6.
Quando le PMI, le start-up o le nuove imprese non partecipano agli appalti pubblici o vengono escluse da essi, si perdono opportunità per la concorrenza e l’innovazione. Uno studio realizzato dalla Commissione europea nel 2017 ha rilevato che si potrebbe risparmiare tra il 5 e il 20 % della spesa per gli appalti mediante una maggiore concorrenza. La mancanza di concorrenza potrebbe tradursi in servizi pubblici inefficienti e di bassa qualità. La maggior parte degli appalti su larga scala potrebbe essere, ad esempio, suddivisa in lotti al fine di offrire alle PMI un’equa possibilità di partecipazione.
3.7.
Il CESE sottolinea l’importanza del principio degli appalti pubblici socialmente responsabili, che mira a garantire che le autorità pubbliche conseguano risultati sociali positivi – quali l’occupazione, l’inclusione e il rispetto dei diritti del lavoro – sostenendo nel contemporaneo le imprese dell’economia sociale. Gli appalti pubblici socialmente responsabili apportano anche un valore economico, poiché prendono in considerazione gli impatti di più ampia portata, riducono la spesa sociale e migliorano il benessere socioeconomico.
3.8.
È evidente che, sebbene gli appalti pubblici offrano enormi opportunità, il loro potenziale non viene sfruttato appieno, soprattutto a livello dell’UE. Ciò limita il potenziale di crescita economica non solo all’interno dell’Unione, ma anche all’esterno, poiché incide sulle imprese che competono sui mercati internazionali.
3.9.
È necessario profondere maggiori sforzi per offrire una formazione speciale alle amministrazioni aggiudicatrici e agli enti aggiudicatori su come pianificare, preparare e monitorare i loro appalti. È fondamentale che le amministrazioni aggiudicatrici possiedano anche una buona conoscenza del mercato. Considerato che il denaro dei contribuenti viene speso attraverso appalti pubblici, questi ultimi devono essere aggiudicati sulla base del criterio dell’«offerta economicamente più vantaggiosa».
- Osservazioni particolari
4.1.
Il CESE concorda sulla necessità di rivedere la legislazione vigente dell’UE per migliorare la semplificazione, promuovere un’ulteriore armonizzazione del mercato unico, incoraggiare gli appalti pubblici transfrontalieri e sostenere l’innovazione, la concorrenza ei servizi pubblici di qualità in tutta l’Unione. È inoltre del parere che tale riforma dovrebbe sostenere la crescita dell’UE, la contrattazione collettiva, i posti di lavoro di qualità, la protezione climatica e, se del caso, il made in Europe – come dichiarato dal Presidente della Commissione europea nel suo discorso sullo stato dell’Unione.
4.2.
Gli appalti pubblici limitazioni devono essere adeguatamente giustificati e le autorità devono garantire l’accesso delle imprese private agli appalti. Il CESE ritiene che la politica dell’UE in materia di appalti possa tenere conto degli obiettivi sociali, ambientali e di innovazione. L’accesso agli appalti pubblici dovrebbe essere sempre collegato al rispetto del diritto alla contrattazione collettiva e della pertinente legislazione sociale e del lavoro come pure dei contratti collettivi applicabili firmati dalle parti sociali più rappresentative conformemente al diritto e alle prassi nazionali in materia di lavoro.
4.3.
Il Comitato ritiene che il coordinamento dell’UE dovrebbe contribuire a evitare la frammentazione, senza però compromettere il margine di azione nazionale o regionale, in particolare laddove siano perseguiti obiettivi sociali, ambientali o di benessere pubblico. La richiesta di un maggiore coordinamento è legittima se è intesa a garantire la trasparenza, la comparabilità e la semplificazione amministrativa degli appalti, ad esempio attraverso formulari elettronici standardizzati, soglie comuni, banche dati interoperabili o indicatori sugli appalti a livello di UE. Tuttavia, tale coordinamento non dovrebbe compromettere gli obiettivi sociali e strategici nazionali, compresa la creazione di valore aggiunto a livello regionale. Pertanto, qualsiasi standardizzazione deve essere valutata sulla base dei criteri di proporzionalità, efficienza e coerenza degli obiettivi e non semplicemente rispetto alla riduzione delle divergenze. Occorrerebbe inoltre introdurre un capitolo a parte sui servizi a carattere intellettuale, che ne riconosca le caratteristiche uniche e preveda norme ad hoc in materia di ammissibilità, soglie di appalto e modalità di cooperazione ( 8 ) . Lo stesso dovrebbe valere per i settori imprenditoriali e quelli ad alta intensità di lavoro.
4.4.
Il CESE ritiene che gli appalti pubblici debbano essere aggiudicati sulla base del criterio dell’«offerta economicamente più vantaggiosa» (MEAT) al fine di utilizzare al meglio il denaro dei contribuenti. Pertanto, l’offerta economicamente più vantaggiosa potrebbe costituire la norma di riferimento. I costi quindi non dovrebbero essere gli unici criteri determinanti dell’aggiudicazione ei criteri dell’appalto pubblico dovrebbero basarsi su considerazioni pertinenti diverse dal prezzo: la qualità, l’innovazione e altre considerazioni sociali, ambientali e di sostenibilità, soprattutto in materia di diritti dei lavoratori e di contratti collettivi. Il Comitato concorda inoltre con qualsiasi revisione della legislazione che porti al rafforzamento e all’istituzionalizzazione dei meccanismi di appalto congiunto. Tali meccanismi agevolerebbero la partecipazione di varie imprese dell’UE ad acquisti collettivi al fine di compensare l’aumento dei costi associati agli investimenti strategici, attraverso economie di scala e un migliore potere negoziale ( 9 ) .
4.5.
Il CESE chiede che sia adottato un approccio olistico alle politiche in materia di servizi di interesse generale (SIG), anziché l’attuale approccio settoriale applicato nell’ambito delle politiche dell’UE, alla luce del ruolo centrale dei SIG moderni nella promozione della prosperità e della competitività sostenibili. In quest’ottica, il Comitato invita la Commissione ad agire dando seguito alla relazione Letta, sotto forma di un piano d’azione per i servizi di interesse generale ( 10 ) .
4.6.
Il CESE ritiene che gli appalti pubblici debbano essere aggiudicati a imprese che rispettano pienamente i diritti dei lavoratori, la contrattazione collettiva e le condizioni stabilite nei contratti collettivi. Le imprese che utilizzano catene di approvvigionamento nel cui ambito non vengono rispettati i diritti umani non dovrebbero essere autorizzate a partecipare a gare d’appalto pubbliche. Il Comitato prende altresì atto dell’obbligo previsto negli appalti pubblici di rispettare le norme sul lavoro dell’OIL, il diritto nazionale e dell’UE in materia di lavoro ei termini e le condizioni previste nei contratti collettivi, a livello sia nazionale che regionale, compresi quelli di applicazione universale o generale ei contratti collettivi di categoria . Tale obbligo dovrebbe essere previsto nel bando di gara ed essere una condizione vincolante di esecuzione e un criterio di selezione per tutti gli operatori economici. La garanzia del diritto alla contrattazione collettiva, la tutela delle condizioni di lavoro eque e il rispetto degli accordi collettivi dovrebbero sempre essere considerati criteri obbligatori di aggiudicazione, conferendo un vantaggio agli offerenti i cui lavoratori (compresi quelli dei loro subappaltatori) sono coperti da contratti collettivi. Si dovrebbe anche limitare il ricorso eccessivo a catene di appalto tramite subappaltatori. Considerando gli abusi nelle catene di subappalto e le difficoltà di applicazione, le norme dell’UE in materia di appalti pubblici dovrebbero promuovere posti di lavoro diretti e includere una regolamentazione più rigorosa del subappalto, anche garantendo la parità di trattamento, introducendo la responsabilità in solido, utilizzando sanzioni dissuasive e limitando la durata delle catene di subappalto a un massimo di uno o due sottolivelli.
4.7.
Analogamente, le imprese che si nascondono dietro i paradisi fiscali non dovrebbero aggiudicarsi appalti pubblici e, a tal fine, il CESE raccomanda di introdurre criteri di esclusione specifici per l’elusione e l’evasione fiscale, garantire la trasparenza per quanto riguarda gli assetti proprietari e stilare una «lista nera» funzionale dei paradisi fiscali a livello europeo. Le disposizioni relative al rafforzamento della trasparenza, del controllo e della lotta alla corruzione devono essere obbligatorie. Tuttavia, le misure di trasparenza non dovrebbero diventare un nuovo esercizio burocratico per le imprese, e in particolare le PMI, che impedisce loro di partecipare alle gare d’appalto.
4.8.
Purché siano soddisfatti criteri giuridici adeguati e sia garantita la minor distorsione di concorrenza possibile, la possibilità di ricorrere agli appalti «in house» per soggetti giuridici parzialmente controllati – disciplinata dall’articolo 12 della direttiva 2014/24/UE – e all’aggiudicazione diretta dovrebbe essere mantenuta nell’ambito della revisione delle direttive dell’UE in materia di appalti. Il CESE ritiene che l’aggiudicazione diretta ai sensi dell’articolo 4 della direttiva 2014/24/UE possa essere uno strumento comprovato che consente alle amministrazioni aggiudicatrici pubbliche di rispondere a esigenze specifiche in maniera rapida e semplice e conformemente al diritto, in particolare nei settori sociale, culturale e del benessere pubblico, ma sostiene debba essere utilizzato con prudenza, garantendo nel contempo un processo equo.
4.9.
mantenere l’articolo 77 della direttiva 2014/24/UE è fondamentale, in quanto consente di aggiudicare appalti nei settori sanitario, sociale, dell’istruzione e della cultura specificamente a organizzazioni senza scopo di lucro ea soggetti dell’economia sociale. Ciò protegge questi ambiti delicati dalla delocalizzazione commerciale, nonché promuove la concorrenza legale per le organizzazioni senza scopo di lucro e rafforza la coesione sociale, la diversità culturale ei servizi orientati al benessere pubblico.
4.10.
Il CESE ribadisce il proprio sostegno al ricorso agli appalti pubblici per promuovere obiettivi inclusivi in materia di politica sociale, ad esempio garantendo requisiti di accessibilità obbligatori per soddisfare le esigenze degli anziani e delle persone con disabilità. Pone in evidenza il valore comprovato degli appalti riservati in termini di promozione dell’occupazione per le persone con disabilità ed è favorevole a una prosecuzione del ricorso a tali appalti per le imprese dell’economia sociale che lavorano nel mercato del lavoro aperto in settori specifici.
4.11.
Il CESE raccomanda di introdurre l’obbligo giuridico di esaminare gli effetti delle soglie previste per gli appalti, ad esempio 5 186 000 EUR per gli appalti pubblici di lavori e 750 000 EUR per gli appalti di servizi sociali e altri servizi specifici elencati negli allegati sul commercio interno, in linea con il valutazione 134. Allo stesso tempo, è necessario valutare la pertinenza ei tassi di successo delle procedure di appalto transfrontaliere, anche nei settori dei servizi sociali (che hanno un livello molto basso di appalti di questo tipo). Il Comitato raccomanda inoltre di promuovere gli interessi delle PMI e delle imprese dell’economia sociale attraverso, tra l’altro, una revisione delle soglie che faciliterebbe l’aggiudicazione di appalti comunali alle PMI ( 11 ) .
4.12.
Infine, la sostenibilità finanziaria degli appalti, in particolare nei settori ad alta intensità di lavoro e nell’edilizia, incide sulle condizioni di lavoro dei lavoratori critici e sulla qualità dei servizi di interesse generale forniti ai cittadini europei. Il CESE chiede pertanto che le clausole obbligatorie di revisione dei prezzi tengano conto delle modifiche dei salari nei contratti collettivi, o della legislazione sul lavoro, nonché dei tassi di acquisto annuali superiori all’obiettivo del 2% della Banca centrale europea, delle variazioni dei prezzi dell’energia e di qualsiasi altra modifica importante che incida sull’esecuzione di un contratto.
Bruxelles, 4 dicembre 2025
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