Commissione europea – Domande e risposte sulla legge europea sugli appalti pubblici

Perché la Commissione propone la legge sugli appalti pubblici? 

Le autorità pubbliche dell’UE spendono circa 2.600 miliardi di euro (il 15% del PIL) all’anno per gli appalti pubblici. Questo rende le norme sugli appalti pubblici fondamentali per garantire che i fondi pubblici siano investiti in modo efficiente, in linea con gli obiettivi politici più ampi dell’Unione.

La valutazione della Commissione europea sulle norme in materia di appalti pubblici ha rilevato che queste presentano notevoli carenze, tra cui un elevato onere amministrativo, incertezza giuridica e un utilizzo strategico limitato degli appalti, risultati analoghi a quelli della Corte dei conti europea. 

Pertanto, la Commissione presenta oggi un nuovo Atto sugli appalti pubblici per rendere gli appalti pubblici uno strumento di investimento più efficiente e per ovviare alle carenze delle norme vigenti. Il nuovo Atto garantirà un miglior rapporto qualità-prezzo e promuoverà obiettivi strategici, tra cui l’integrazione del mercato unico, l’autonomia economica, la sicurezza, la sostenibilità sociale ed ecologica e l’innovazione. L’Atto riflette inoltre il ruolo centrale degli appalti pubblici, evidenziato dalle relazioni di Mario Draghi ed Enrico Letta , che li identificano come strumento strategico per rafforzare la base industriale dell’Unione, sostenere l’innovazione e le transizioni verso un’economia pulita e digitale, nonché consolidare la sicurezza economica e l’autonomia strategica.  

In che modo le nuove norme favoriscono investimenti pubblici efficaci? 

Al fine di rendere gli appalti pubblici uno strumento di investimento più efficace, la proposta semplifica le procedure per gli acquirenti pubblici e le imprese, consentendo loro di concentrarsi sui risultati anziché sulla burocrazia. 

Uno strumento fondamentale è il nuovo Mercato digitale per gli appalti pubblici, uno sportello unico che collega acquirenti pubblici e imprese in tutta l’UE. Agevolando l’accesso e la partecipazione alle procedure di appalto, dovrebbe stimolare la concorrenza e quindi migliorare la qualità. Le nuove norme consentono agli acquirenti pubblici di dare maggiore importanza alla qualità nell’aggiudicazione dei contratti, contribuendo a garantire che gli appalti apportino benefici più ampi in termini ambientali, sociali, di sicurezza e protezione, in linea con gli obiettivi strategici dell’Unione. 

In che modo la legge semplifica il quadro giuridico degli appalti pubblici?  

La nuova legge sugli appalti pubblici semplifica il quadro giuridico vigente in materia.

Innanzitutto, sostituisce tre direttive sugli appalti pubblici esistenti con un unico regolamento. Ciò crea un quadro normativo semplificato, coerente e armonizzato, riducendo la frammentazione, limitando le inefficienze e aumentando la certezza del diritto. Un unico quadro normativo crea standard giuridici e garanzie procedurali comuni, consentendo al contempo agli acquirenti pubblici maggiore libertà nel soddisfare le proprie esigenze.  

La nuova legge consolida le disposizioni in materia di appalti pubblici provenienti da atti legislativi settoriali, istituendo un unico insieme di norme sugli appalti pubblici. Ciò include norme orizzontali su “come acquistare” (come i motivi di esclusione per la partecipazione delle imprese) e disposizioni su “cosa acquistare” provenienti da atti specifici di settore (come l’efficienza energetica o l’economia circolare), nonché poteri conferiti da atti settoriali che consentono alla Commissione di adottare requisiti specifici in materia di appalti.   

Le procedure e le condizioni di utilizzo, radicalmente semplificate, consentiranno agli enti pubblici acquirenti di risparmiare tempo e risorse preziose e di ottenere un miglior rapporto qualità-prezzo.  

Quali semplificazioni apportano le nuove regole per gli acquirenti pubblici?  

Le nuove norme offrono agli enti pubblici acquirenti maggiore flessibilità nelle modalità di svolgimento delle procedure di appalto, consentendo loro di scegliere la procedura da adottare. Le norme chiariscono i casi in cui è possibile ricorrere agli aggiudicamenti diretti, in particolare in situazioni di emergenza e crisi, e le modalità di attuazione degli aspetti di sicurezza.  

In base alle nuove regole, gli acquirenti pubblici avranno maggiore flessibilità nella negoziazione dei contratti in tutte le procedure di appalto, qualora lo desiderino. Gli acquirenti pubblici sono inoltre liberi di scegliere, per ciascuna procedura di appalto, i criteri di qualità, nell’ambito del nuovo principio di aggiudicazione “Miglior rapporto qualità-prezzo”, che ritengono più adatti a soddisfare le esigenze del proprio appalto. 

I contratti interni e la cooperazione pubblico-privata restano pienamente esclusi dall’ambito di applicazione delle norme sugli appalti pubblici. Quando gli enti locali e regionali condividono le proprie risorse, anche solo a titolo di remunerazione, tali accordi saranno in futuro esclusi dalle norme, al fine di ridurre gli oneri amministrativi e agevolare la cooperazione. 

Cos’è il nuovo Mercato Digitale?  

La Commissione propone di creare, congiuntamente agli Stati membri, un mercato digitale a livello europeo per semplificare le procedure di appalto nel mercato unico. Questo sportello unico faciliterà l’accesso delle imprese alle procedure di appalto e semplificherà il processo per gli acquirenti pubblici. Il mercato consentirà agli acquirenti pubblici di effettuare verifiche automatizzate di ammissibilità sulle imprese e di utilizzare dati integrati per garantire trasparenza e responsabilità, nonché un utilizzo più strategico degli appalti. Ad esempio, gli acquirenti potranno determinare quali imprese e beni di paesi terzi hanno accesso ai mercati degli appalti dell’UE alle stesse condizioni delle imprese e dei prodotti dell’UE, agevolando la sicurezza economica e le considerazioni relative alle preferenze europee.  

Il mercato digitale degli appalti creerà una rete di sistemi interoperabili collegando le piattaforme di e-procurement nazionali o locali esistenti, riducendo così la frammentazione attuale. A tal fine, la Commissione e gli Stati membri svilupperanno standard comuni. Le stime della Commissione indicano che il mercato digitale degli appalti potrebbe generare risparmi annuali ricorrenti pari a 220 milioni di euro per gli acquirenti pubblici ( 4.700 euro per acquirente pubblico o 700 euro per procedura). 

Perché le nuove regole rendono il miglior rapporto qualità-prezzo il metodo standard per l’assegnazione degli appalti? 

La legge sugli appalti pubblici propone un nuovo approccio per l’aggiudicazione degli appalti pubblici, ponendo maggiore enfasi sul beneficio pubblico a lungo termine anziché concentrarsi esclusivamente sul costo iniziale più basso. In linea generale, gli acquirenti pubblici dovrebbero valutare le offerte sulla base di criteri sia di prezzo che di qualità e aggiudicare gli appalti di conseguenza. Tali criteri di qualità possono includere le caratteristiche tecniche e i meriti funzionali del prodotto o servizio acquistato, nonché considerazioni ambientali, sociali o di sicurezza. Ciò contribuirà a rendere più efficiente la spesa pubblica e a promuovere gli obiettivi strategici dell’Unione.  

Nell’assegnazione degli appalti, i criteri di qualità dovrebbero avere un peso minimo del 30% (o del 50% per gli appalti ad alta intensità di manodopera). Tuttavia, gli enti pubblici acquirenti sono autorizzati ad aggiudicare un appalto basandosi esclusivamente sul prezzo, qualora la qualità dei lavori, delle forniture o dei servizi acquisiti possa essere sufficientemente garantita mediante specifiche o condizioni per l’esecuzione del contratto. Le norme conferiscono agli enti pubblici acquirenti ampia flessibilità e discrezionalità nella scelta dei criteri di qualità più appropriati in base alle esigenze di ciascun appalto.  

In che modo le PMI traggono vantaggio dalle nuove norme sugli appalti pubblici? 

Le misure di semplificazione sopra descritte promuoveranno la partecipazione delle PMI alle procedure di appalto. Le nuove norme porteranno a una riduzione degli oneri amministrativi per le piccole imprese, soprattutto grazie al nuovo Mercato Digitale, dove le PMI dovranno inserire i propri dati essenziali una sola volta. Gli acquirenti pubblici dovranno valutare attivamente la possibilità di suddividere i contratti in lotti più piccoli per agevolare la partecipazione delle PMI agli appalti. La nuova legge include inoltre disposizioni che facilitano la formazione e la partecipazione di consorzi o gruppi e che riguardano gli obblighi di pagamento tempestivo lungo tutta la filiera, a tutto vantaggio delle PMI. 

In che modo la proposta facilita la considerazione degli aspetti ambientali e sociali?   

La legge sugli appalti pubblici individua gli obiettivi ambientali, climatici e sociali al cui raggiungimento gli appalti pubblici possono contribuire, garantendo certezza giuridica per la loro integrazione nelle procedure di appalto. Uno strumento fondamentale è la standardizzazione del rapporto qualità-prezzo per l’aggiudicazione dei contratti, facilitando l’integrazione delle considerazioni ambientali e sociali. La legge chiarisce inoltre come applicare tali considerazioni durante l’intero processo di appalto, in linea con principi generali quali il loro collegamento all’oggetto del contratto di appalto.   

Per quanto riguarda le considerazioni ambientali, la legge incoraggia l’uso di etichette, in particolare l’etichetta ecologica UE (Ecolabel), il sistema europeo per l’eccellenza ambientale. Un utilizzo più ampio dovrebbe facilitare la valutazione delle offerte e ridurre la frammentazione del mercato interno. 

Per promuovere appalti socialmente responsabili, è stata fissata una soglia di qualità più elevata, pari ad almeno il 50% dei criteri di aggiudicazione per i contratti ad alta intensità di manodopera. La legge specifica inoltre che le condizioni di lavoro che interessano i lavoratori coinvolti nell’esecuzione di un contratto pubblico sono considerate connesse al suo oggetto, consentendo agli acquirenti pubblici di premiare condizioni di lavoro eque e posti di lavoro di alta qualità. La legge riconosce l’importanza del subappalto, ma vieta il subappalto di interi contratti senza un contributo di valore proprio e introduce maggiore trasparenza. Mantiene le disposizioni sugli obblighi di accessibilità, riservando i contratti a determinate organizzazioni e regimi speciali per i contratti di servizi sociali, sanitari ed educativi.  

In che modo la proposta favorisce l’innovazione?  

Gli appalti pubblici rappresentano una leva fondamentale per l’innovazione. La legge sugli appalti pubblici introduce una procedura di innovazione riformata e semplificata per l’acquisto di beni, servizi e lavori innovativi. Essa integra la procedura di appalto per i contratti relativi esclusivamente ai servizi di ricerca e sviluppo, esentati dalla legge sugli appalti pubblici e regolamentati dalla legge europea sull’innovazione (VIA), anch’essa adottata in data odierna. A differenza della procedura prevista dalla VIA per l’acquisizione di servizi di ricerca e sviluppo, la procedura di innovazione prevista dalla legge sugli appalti pubblici consente agli acquirenti pubblici di acquisire, nell’ambito di un’unica procedura, sia i servizi di ricerca e sviluppo sia i beni, servizi e lavori che ne derivano. La procedura di innovazione è uno strumento versatile, in grado di adattarsi a diverse sfide, come ad esempio i concorsi di progettazione. Nel complesso, la legge include diversi strumenti per promuovere la partecipazione delle imprese innovative agli appalti, tra cui la precisazione che, nelle procedure di innovazione, i diritti di proprietà intellettuale derivanti dalla procedura stessa dovrebbero generalmente rimanere in capo alle imprese che li hanno sviluppati.   

In che modo la legge affronta il ruolo degli appalti nel garantire la sicurezza e la resilienza?  

In un contesto geopolitico sempre più teso e caratterizzato da una gamma di rischi in continua evoluzione che possono incidere sulla sicurezza, la resilienza e la preparazione dell’UE , gli appalti pubblici rappresentano uno strumento importante per garantire che il denaro pubblico venga speso in modo da non compromettere la sicurezza dei cittadini europei.  

Al fine di rafforzare la sicurezza e la pubblica incolumità, la legge individua un’ampia gamma di rischi che possono incidere sugli appalti pubblici di tecnologie e infrastrutture critiche, come la possibilità di attacchi informatici, spionaggio, interferenze straniere dannose o un’eccessiva dipendenza da fornitori con sede in paesi terzi.  

Inoltre, obbliga gli acquirenti pubblici a considerare tali rischi durante l’intero processo di appalto, dalle fasi iniziali di pianificazione fino all’esecuzione del contratto. Qualora tali rischi si concretizzassero, le nuove norme mettono a disposizione degli acquirenti pubblici un’ampia gamma di strumenti efficaci, come l’esclusione dei partecipanti alla gara o la risoluzione dei contratti. 

Che cosa significa “preferenza europea” per l’UE e per i paesi terzi? 

La proposta di legge istituisce un nuovo quadro comune dell’UE per i meccanismi di preferenza europei, al fine di garantire che la spesa pubblica sostenga la sicurezza, la resilienza e la concorrenza leale dell’UE, riducendo le dipendenze dannose, contrastando le pratiche sleali e rafforzando la capacità industriale europea. 

Questo quadro orizzontale definisce le regole generali per i casi in cui la legislazione settoriale specifica richiede l’applicazione di preferenze UE o altre restrizioni, salvo diversa disposizione. Più specificamente, chiarisce quali operatori e prodotti sono coperti dagli impegni internazionali dell’UE in materia di appalti pubblici, come l’accordo sugli appalti pubblici dell’OMC o i relativi accordi di libero scambio, e hanno quindi pieno accesso ai mercati degli appalti dell’UE, e quali no. Uno strumento online dedicato della Commissione aiuterà gli acquirenti a determinare l’origine del fornitore e del prodotto e a identificare i requisiti applicabili. Gli acquirenti pubblici avranno quindi la possibilità di escludere le offerte provenienti da paesi terzi con i quali l’UE non ha impegni internazionali in materia di appalti pubblici. 

La legge, inoltre, codifica la giurisprudenza esistente, confermando che gli acquirenti pubblici possono applicare i requisiti di preferenza europea a operatori, prodotti o servizi non contemplati. Qualora gli interessi strategici dell’Unione lo richiedano – ad esempio, in presenza di minacce alla sicurezza economica o alla sicurezza degli approvvigionamenti, oppure qualora un partner commerciale non conceda l’accesso ai propri mercati degli appalti agli operatori dell’UE nonostante un impegno legale in tal senso – la Commissione è autorizzata ad adottare atti delegati che rendano tali requisiti obbligatori,  in linea con gli obblighi giuridici internazionali dell’UE. 

Quali sono le principali modifiche che la legge apporta al regime delle concessioni?  

La nuova legge sugli appalti pubblici integra le norme sulle concessioni nel quadro generale degli appalti, al fine di armonizzare le regole e semplificare il regime giuridico, mantenendo al contempo disposizioni specifiche per le concessioni laddove necessario per tener conto delle loro specificità .  

La legge mira a rafforzare la capacità degli acquirenti pubblici di progettare, attuare e far rispettare concessioni efficaci che servano l’interesse pubblico, garantiscano trasparenza e concorrenza leale e offrano il miglior rapporto qualità-prezzo. Allo stesso tempo, si propone di riflettere meglio le priorità dell’UE, quali la resilienza, la sostenibilità, la sicurezza degli approvvigionamenti e l’autonomia tecnologica, nella progettazione, nell’assegnazione e nella supervisione delle concessioni. 

Le nuove norme forniranno sufficienti garanzie contro frodi e corruzione negli appalti pubblici? 

Sebbene la proposta conceda agli acquirenti pubblici maggiore discrezionalità e flessibilità, rafforza al contempo il monitoraggio, lo scambio di dati e la trasparenza per garantire la responsabilità. Il Mercato Digitale consentirà la raccolta integrata dei dati e il monitoraggio dell’intero ciclo di vita, dalla pianificazione all’esecuzione del contratto. Ciò fornirà dati di migliore qualità per rafforzare le informazioni di mercato, supportare l’elaborazione delle politiche e contribuire a prevenire e individuare frodi, corruzione, collusione e altre irregolarità. Nel complesso, la proposta allontana gli appalti da un approccio frammentato e fortemente basato sui controlli per orientarsi verso un sistema più digitale, basato sui dati ed efficiente, con maggiore trasparenza e supervisione. 

La proposta richiede misure proporzionate per prevenire e contrastare frodi, favoritismi, collusioni e conflitti di interesse, incluso l’utilizzo di strumenti come Arachne+ (uno strumento di data mining e di valutazione del rischio progettato per aiutare a individuare e prevenire frodi, conflitti di interesse e irregolarità negli appalti) e dichiarazioni di integrità elettroniche obbligatorie per le procedure ad alto rischio . 

Per ulteriori informazioni 

Regolamentazione degli appalti pubblici

Comunicato stampa 

Scheda informativa